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三、政府环境责任的健全
中国环境问题的主因在政府或“政府失灵”,在依法行政的条件下,政府环境失灵的实质是环境法律失灵,普遍性环境执法不力的内在原因是有关环境执法的立法出了问题,因而从法律上健全政府环境责任是解决“政府失灵”的基本途径。从环境法治的角度看,首先应该完善有关政府环境责任的立法。只有从环境立法着手,才能从源头上解决环境法律正当性、有效性不足,违法成本低、守法成本高、“环境法律法规虽多、但管用、好用的法律法规却很少”等现实问题。鉴于政府环境责任的健全是加强环境管理、保护和改善环境的基本保障,我国应该以规范政府环境责任为重点,抓紧制定修订一批当前急需的环境法律法规。
1. 健全政府环境责任的法理基础
健全政府环境责任的理论主要有环境法治、政府职责本位、社会公共需求、生态化方法、“环境善治”、环境权和环境民主等法学理论。
根据法治理论、法治国理论,法治( rule of law) 是指法的统治,表示法律具有高于政府权威的权威,政府和公民、管理者与被管理者、行政机关和行政相对人在法律面前平等,它们都应该服从法律的统治和规制。法治强调的是法律权威和公民本位,人治强调的官员个人权威和官本位,法治的主旨是要控制、约束政府行为,用法律作为约束政府权力的工具,使政府服从并接受法律的统治,并且排除政府方面的专擅、特权和宽泛的自由裁量权。环境法治中的政府环境责任主要是制约政府,是使政府影响环境的行为接受环境法律的约束,首先和主旨是“治国”、“为民”而不仅仅是“治民”、“为官”;即使是“治民”和管制企业,也要通过“治官”来“治民”和管制企业;在“合作式的法治国”、“法团主义的法治国”和“环境善治”中,政府承担的是协调、合作与调和的职责,即在自己的法律责任范围内,努力取得与当事人之间的合作、协调、沟通与共识。只有基于法治理论,才能健全我国的政府环境问责制。
根据当代行政法学理论和政府职责本位理论:在政府职责和政府职权的对立统一关系中,政府职责(义务) 是第一位的、更基本的,职权是由职责所决定和界定的,它为履行职责提供手段和保证;职责是本位、是“体”,职权是职责的衍生、是“用”,政权职权(权力) 应该依托于政府职责。在环境法的政府环境责任中,更基本的应该是政府环境职责(义务) ,应该在健全政府环境指导、环境服务职责的基础上,健全政府环境管制职权。只有在环境职责本位的基础上健全政府环境责任,才能加强政府自身建设,建设环境责任型政府和环境服务型政府,并带动政府环境监督管理。根据当代社会法学的理论,法律的动力是社会需求,政府的主要责任是努力满足社会需求,特别是满足社会公共需求。环境法中的政府环境责任,不能以政府利益特别是政府部门利益和地方政府利益为本位,而应该以社会为本位,从反映、符合、遵循生态社会的经济社会发展规律和自然生态规律出发,建立健全政府提供公共环境产品、公共环境服务、改善公共环境质量的环境责任,尽量满足社会对环境质量、资源能源的需求,特别是满足公众对环境友好社会、资源能源节约型社会等公共环境利益的需求。
根据当代环境权理论,环境权包括公民(自然人) 、单位、国家和人类环境权,其中公民环境权是最基础的环境权。公民环境权是指公民有在平衡、健康的环境中生活的权利。环境权的意义在于:确__!1_认自然人享有在适宜环境中生存、发展的权利和履行保护环境的义务,是自然人依法利用环境要素或环境资源、享受适宜的生活环境条件的法律保障,是防治个人生活环境被污染、破坏而使其身心健康和财产遭受损害,或在受到损害时依法请求救济的法律武器;它赋予公民参加环境保护活动、参与国家环境管理和提起公益诉讼的平等资格,是实行环境民主和公众参与的法律依据。公民环境权为公民参与环境决策和管理、提起环境公益诉讼奠定了权利基础。环境法中的政府环境责任的健全,应该以保障和落实环境权为宗旨,特别是要从维护和落实公民环境权出发,通过规定政府支持公众参与环境保护、公益环境诉讼、为公民享用环境权提供服务等政府环境义务,以公民环境权制约企业经济人本性以强化政府对企业管制的权力,以公民环境权制约政府权力以解决政府权力滥用及寻租等政府环境失灵问题,以公民环境权激活政府环保义务以解决环境执法司法正当性和有效性问题。
当代生态法学的理论基础主要有:可持续发展理论;生态(环境) 学理论;生态伦理(包括人类中心主义的生态伦理和生态中心主义的生态伦理) ;生态经济学;风险社会理论;综合生态系统方法理论等。生态化方法是指运用生态学理论、遵循自然生态规律和经济社会发展规律而形成的调整人与自然关系的方法,又称生态学方法。综合生态系统方法理论在不同场合分别称之为综合生态系统方法( Integrated E2cosystem Approach ,简称IEA) 、综合生态系统管理方法( IEMApproach ,有人译为综合生态管理方式、综合生态管理途径) ,有时简称生态系统方法(the ecosystem approach , EA) 等。综合生态系统方法理论在生态法制建设中的应用主要是综合生态系统管理( Integrated Ecosystem Management , IEM) ,综合生态系统管理是综合生态系统方法理论的集中反映、重要表现和典型代表。2000 年5 月,于肯尼亚内罗毕召开的《生物多样性公约》第五次缔约方大会通过的第V/ 6 号决定《生态系统方式》明确提出了综合生态管理方法的12 原则和5 项导则,该决定认为:综合生态管理是有关土地、水和生物资源综合管理的策略,目的是采用一种公平的方法促进它们的保护和可持续利用。从环境资源法学上进行概括,综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法,它要求综合对待生态系统的各组成成分,综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等) 的需要和价值,综合采用多学科的知识和方法,综合运用行政的、市场的和社会的调整机制,来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题,以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益,实现人与自然的和谐共处。根据《生态系统方式》提出的综合生态管理方法的12 项原则和5 项导则,环境法律可以建立健全符合生态系统规律和特点的政府环境责任体系和政府环境责任制度。
环境治理理论(包括协商民主和环境民主理论) 也是指导健全政府环境责任的法学理论。“治理”一词是英文“governance”的翻译“, 治理”不同于环境保护和环境资源法中常用的“治理”( elimination) 、统治( government ) 、控制(control) 和管理(management ) 。与治理相连的是治理理论。根据全球治理委员会于1995 年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,治理的定义和含义如下:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和;它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程;它既包括有权迫使人们服从正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理是一个上下互动的过程,主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。理想的治理机制称为“良治”(good governance ,也译为善治) 。良治的主要特征是三种组织(行政性政府组织、营利性企业组织、非政府非营利组织) 或三个部门(公共部门、私人部门、私人公域) 对社会生活的合作管理,是政治国家、公民社会与市场的一种新颖伙伴关系,是三者共存的最佳状态。衡量良的标准或构成良治的基本要素,包括但不限于正当性(也译成合法性,legitimacy) 、透明性( transparency) 、公信度(ac2countability ,又译为公信力、责任性) 、法治、有效性(effec2tiveness) 、回应性( responsiveness) 、以及参与、协调、稳定、廉洁、公正等。根据哈贝马斯提出的交往理性概念、商谈理论和协商民主原则,公众与政府机关处于平等的法律地位,所有参与者都有权知道和评判对自身有约束力的政策和法律、有权知道政策和法律形成的过程、有权公开自己的理由和偏好、有权了解别人的理由和偏好,人们通过参与协商形成作为共识的法律,所有的人都成为自己行为的立法者,参与者能够自己调节自己的事务。在存在多元利益主体和多元文化的社会,只有这种通过协商民主而形成的政策、法律和规则才具有真正的正当性、合法性和有效性。根据当代环境民主理论,一个社会的环境政策和法律应该通过民主程序来制定,公众和权力机关在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和平等的影响力,应该联合起来共同做出那些影响公共环境利益的共有决定;公众应该参加鉴定那些规定公共环境利益的目标和价值的过程,并通过政治的和社会的组织行使他们的权力以保障公共环境利益。支持和服务公众参与是政府的一项重要职责。环境主理念是公众参与环境保护的思想基础,公众参与是环境民主的重要表现形式。环境民主是正确处理环境资源工作和环境资源法制建设过程中政府和群众、管理者与被管理者、少数和多数的关系的基本原则,是正确处理政府与群众、环境污染破坏者与环境资源保护者的指导原则。实行环境民主和公众参与,是政府履行其环境责任的根本途径,是正确处理政府和公众关系的最好方式。实行公众参与可以增强政府决策和管理的公开性、透明度,使政府的决策和管理更符合民心民意和反映实际情况,减少民众和政府之间的摩擦,加强政府与公众之间的联系和合作。
2. 健全政府环境责任的指导思想和原则
当代环境行政管理和环境行政执法的特点是依法行政,政府环境失灵从法律角度讲主要是国家环境法律失灵;国家环境法律失灵有政治、经济、文化、传统、习惯和历史背景等多方面的原因,而国家环境法律的正当性和有效性不足则是其内在原因,因而解决政府环境失灵和国家环境法律失灵的根本途径是增强环境法律的正当性和有效性,包括增强环境法律的正当性和有效性。这应该成为健全政府环境责任的基本出发点。
健全政府环境责任的指导思想是:坚持科学发展观,落实依法治国的方略和保护环境、节约资源的基本国策,实施可持续发展战略,遵循生态社会的经济社会发展规律和自然生态规律,树立正确的环境保护思想、理念,围绕建设和谐社会、环境友好社会和资源节约型社会的目标,从中国政府环境失灵和环境法律失灵的现实出发,以对国家、对民族、对子孙后代高度负责的精神,推行环境法治、环境善治和环境民主,加快实现三个转变② ,综合整治政府环境责任问题,重点突破制约政府环境责任的瓶颈问题,积极进行体制、机制和制度创新,建立健全政府环境责任体系,以保障
我国经济、社会和环境的全面、协调、可持续发展。要健全政府环境责任,必须正确处理和协调如下几项关系:
第一,正确处理和协调政府责任中的经济责任与环境责任的关系,加强政府环境责任,增强环境保护责任在政府责任中的地位和政府环境保护工作的重要性。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话指出:“做好新形势下的环保工作,关键是要加快实现三个转变:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重,把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段,在保护环境中求发展;二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步,做到不欠新账,多还旧账,改变先污染后治理、边治理边破坏的状况;三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题,自觉遵循经济规律和自然规律,提高环境保护工作水平。”[6 ]同样,在新形势下的环境法制建设也要摒弃机械的“经济发展优位环境保护、政府经济责任优位政府环境责任”观,加快实现“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重,从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步”;在某些环境资源问题特别严重的地区和环保领域应该强调“环境保护一票否决制”,强调政府环境责任的独立性和不可取代性,甚至强调政府环境责任在其他政府责任中的优先地位。我国环境法治建设只有改变“重政府经济责任,轻政府环境责任”和“重政府经济责任对政府环境责任的优位性,轻政府环境责任对政府经济责任的制约性”的机械论,坚持经济发展与环境保护协调发展,统筹人与自然和谐发展,综合考虑经济、社会和环境三种效益,“兼顾政府经济责任与政府环境责任”,实现“落实政府经济责任和落实政府环境责任并重,建设政府经济责任和建设政府环境责任同步”,加大对违法经济实体的处罚力度,充分发挥政府环境责任的功能和作用,才能全面落实政府的环境责任。
第二,正确处理和协调中央政府环境责任与地方政府环境责任的关系,促使中央政府与地方政府共同对环境保护负责,充分发挥中央政府和地方政府在环境保护方面的自觉性、积极性和创造性。实践证明,在中央集权制国家的大多数情况和大多数地方,凡是中央政府真正想推行和下决心实施的政策和决策,地方政府及其官员是很难阻止的,环境保护法律、政策和决策也不例外,关键是中央政府是否真正和下决心维护和实施环境保护基本国策和环境法律。我国环境立法只有改变“重地方政府的环境责任,轻中央政府的环境责任”的刻版作法,坚持“兼顾中央政府和地方政府的环境责任”的立场,根据形势变化适当(因时因地制宜)侧重中央或地方政府的环境责任,才能从根本上提高我国环境法律的有效性和实施效力。
第三,正确处理和协调企业环境责任与政府环境责任的关系,提高政府环境责任在我国环境法律中的份量和比重,增强环境法律规范政府环境行为和“治官”的功能。我国环境立法只有将企业环境责任与政府环境责任结合起来、兼顾追究环境行政相对人的法律责任与追究政府的环境法律责任,充分发挥环境法律对政府环境责任的规范作用,才能提高我国环境法的有效性。
第四,正确处理和协调政府第一性环境责任与政府环境法律责任的关系,强化政府环境第二性义务,增强政府执行环境法律的能力。我国环境立法中的“重政府第一性环境责任,轻政府第二性环境责任”倾向,是环境立法在法律控制方面的片面性,也是我国现行环境立法有效性不强的一个重要原因。我国环境立法只有将政府第一性环境责任与政府第二性环境责任结合起来,照有关政府环境职权和职责的法律条款,明确规定追究政府及政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度,加强和健全政府环境责任问责制,才能提高环境法律规制政府不履行或违法履行其环境职责、监督和追究政府违法违责行为的能力,才能克服政府环境责任法律的失灵。
第五,正确处理和协调政府环境责任中权力与义务的关系,拓展政府环境第一性义务,进一步提高政府在环境保护领域的公信力和服务能力。目前,搞好政府环境管理是解决中国环境问题的关键,环境立法应该正确处理和协调政府环境管理中管制与服务的关系、兼顾环境管制与环境服务,应该正确处理和协调政府环境责任中权力与义务的关系、兼顾政府环境权力与环境义务,适当突出政府环境职责(义务) 本位,以政府环境义务和行政相对人的环境权利制约政府的环境权力,保障政府环境权力的行使和政府环境义务的履行,全面、协调地发挥政府的环境指导、控制和服务等功能。我国环境立法只有加强政府环境职责和义务立法,合理配置和设定政府环境义务,提高政府环境义务条款在政府环境责任条款中的比重,才能提高政府环境责任法律的有效性。
第六,正确处理和协调国家机关内部政府行政机关的环境责任与其他国家机关的环境责任的关系,促使政府行政机关与其他国家机关在环境保护领域的合作,充分发挥政府行政机关与其他国家机关在环境保护方面的自觉性、积极性和创造性。环境法的实施是一项系统工程,需要国家立法机关为环境法的实施提供可靠的法律基础并进行有效的法律监督,需要国家行政机关、人民法院和人民检察院等国家机关各负其责、合作执法、协同执法。我国环境立法只有改变“重政府机关环境责任,轻其他国家机关的环境责任”的片面作法,坚持“兼顾政府机关的环境责任和其他国家机关的环境责任”的立场,注意调动和发挥法院、检察院等其他国家机关在环境法治建设中的作用,才能全面提高我国环境法律的实施能力。
第七,正确处理和协调政府内部的环境保护行政主管部门与政府负责人的环境责任的关系,理顺政府内部的环境保护行政主管部门与政府负责人在环境责任方面的关系,促使环境保护行政主管部门与政府负责人对环境保护共同负责,充分发挥环境保护行政主管部门与政府负责人在保护环境方面的自觉性、积极性和创造性。实践证明,要解决我国环境立法中的政府环境责任问题,首先应该解决和明确政府负责人的环境责任。我国环境立法只有改变“重政府环境保护行政主管部门的环境责任,轻政府负责人的环境责任”的作法,坚持“统一和兼顾政府环境保护行政主管部门的环境责任和政府负责人的环境责任”的立场,建立健全政府负责人特别是省长、市长、县长等对本辖区的环境质量和环境保护负责的责任制度,根据形势变化适当(因时因地制宜) 侧重政府环境保护行政主管部门或政府负责人的环境责任,才能提高我国环境法律的有效性和实施效力。
第八,正确处理和协调行政调整、市场调整和社会调整这三种机制的关系,充分发挥行政调整、市场调整和社会调整这三种机制在实施政府环境责任中的作用。这里的行政调整机制,是指通过国家(政府) 组织或行政当局,以各种行政手段这种“看得见的政府之手”,对有关政府环境责任实施的各种主体及其行为施加各种影响和作用(包括引导、控制和改变等) 。行政调整机制的主体部分是指令性控制手段,主要是指行政当局根据相关的法律、法规、行政命令、规划和标准,直接规定政府环境行为。这里的市场调整机制,是指通过作为市场主体的企业组织(主要指非国家营利组织) ,以市场这一看不见的手去促进政府环境责任的实施。这里的社会调整机制③ ,又称治理机制、第三种调整机制,是指通过非政府非营利组织④ ,以利益相关人的协商、社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整。说它是治理机制是因为它的主要调整方法是治理(governance) ,说它是第三种调整机制是因为它区别于传统的第一种调整机制(行政机制) 和第二种调整机制(市场机制) ,它以各种公共的或私人的个人和机构的合作和协调为特征,即以非营利、非统治手段的治理为特征。第三种调整机制的主体部分是建立在合作和协商基础上的协议手段( EAs) 、信息公开(在环境资源领域又称环境公开、绿色公开,GPs) 手段和公众参与手段。这种手段反映了政府、企业和公众共同承担防治环境资源问题、保护环境资源的责任的要求和趋势。对于中国的环保事业而言,政府执法、市场推动、舆论监督和公众参与的结合非常重要。我们是在社会主义市场经济体制下实施政府环境责任,必须把政府行为与市场机制很好地结合起来,注重运用市场机制促进环境保护。在实际工作中,该由市场发挥作用的领域政府不能包办代替,该由政府承担的责任绝不能“缺位”,该由市场配置的资源政府绝不能垄断。我国环境立法只有改变“重政府环境责任中的行政调整机制,轻政府环境责任中的其他调整机制”的片面作法,对政府环境责任的实施应该采用综合调整机制,正确处理政府主导和市场推进、公众参与的关系,合理定位和规定政府在运用行政、市场和社会这三种调整机制方面的环境责任,才能充分调动、发挥和整合“企业组织、政府组织和非政府非营利组织”在环境保护领域的能力,才能促进政府环境责任的全面落实,全面提高我国环境法律的实施能力。
3. 建立健全政府环境责任的体系和制度环境保护是一件涉及众多部门、学科、领域、利益主体,综合性极强的系统工程,其绝大部分工作都与政府有关。与此相适应,政府环境责任不是一项责任,而是由一系列相互依靠、相互补充、相互制约的责任所组成的责任体系。有效的、良好的环境法律应该科学、合理地确定政府环境责任的范围、组成和内容,逐渐建立健全目标一致、功能齐全的、有机整合的、协调互动的政府环境责任体系。首先,环境立法必须根据社会需要、公众环境需求和政府的能力,按照完整性、合理性和有效性的原则,科学地筛选、配置政府的环境责任,将那些需要政府管、政府能够管、政府能管出成效的环境保护工作规定为政府环境责任;同时要注意处理好上述八大关系,突出重点,抓住关键,优化政府环境责任的结构。
健全政府环境责任的重点和方向,是不断提高政府环境责任的可操作性,实现政府环境责任的制度化、规范化和程序化。从目前中国的实际情况出发,首先要建立健全环境与发展综合决策制度、政府环境目标责任制度、战略(规划) 环境影响评价(特别是战略、排污总量控制制度、综合环境许可制度、生态区划与环境功能区划制度、生态行政补偿制度、政府环境信息公开制度、政府支持公众参与制度、政府环境应急制度、环境政绩考核制度、政府问责(政府环境责任追究) 制度等制度。例如,要建立政府环境保护目标管理责任制和干部环境政绩考核制度:保护环境是加强社会管理和公共服务的重要方面,是政府义不容辞的职责;地方政府要对环境质量负总责,把环境保护摆上重要议事日程,并将环保目标纳入经济社会发展评价范围;应将环保指标纳入到干部考核之中,并形成制度,对于包庇、纵容环境违法的干部“一票否决”,让漠视环境保护的官员付出代价。要建立区域生态补偿制度:在上游地区因保护环境而限制开发、牺牲经济发展利益时,国家或下游地区应该给予补偿,要让那些为流域环境安全作出贡献的上游地区,从财政转移支付中得到补助,从受益地区获取补偿;上游省份排污对下游省份造成污染事故的,上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任,并依法追究相关单位和人员的责任。在所有落实政府环境责任的措施和制度中,首要的是要建立有效的环境问责制即政府环境责任追究制度:明确政府及其环境行政主管部门严格执法的职责,建立完备的环境执法监督体系;要依法追究政府相关人员的违法环境责任,特别是地、市以上政府负责人的责任。
注释:
①参看《环保工作要实现历史性转变———国家环保总局局长周生贤答本报记者问》，《学习时报》第332 期(2007 年4 月) ,新华网4 月26 日消息。
②请参看下面温加宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话。
③请参看蔡守秋著《: 第三种调整机制———从环境资源保护和环境资源法角度进行研究》(上、下) ，《中国发展》2004 年第1 、2 期。
④非政府非营利组织(Non2governmental 、Non2profit Organizations) ,又称非国家非营利组织、民间组织(civil or ganizations ) 、公民社会组织(civil society organizations ,CSOs) 、独立部门( Independent Sector) 、第三领域、第三部门(the third sector) 。
参考文献:
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[ 2 ] 偶正涛,蔡玉高. 一场暴雨揭出淮河治污“十年之丑”[N] . 楚天都市报,2004208203 ;赵胜玉. 六百亿治污投入子虚乌有[N] . 中国环境报,2004209214.
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[ 6 ] 温家宝. 全面落实科学发展观加快建设环境友好型社会[N] . 光明日报,2006204224.
文章出处：《河北法学》2008年第三期

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